1- SÖZLEŞMELİ PERSONELİN TANIMI

1982 Anayasası’nın kamu hizmeti görevlileriyle ilgili 128'inci maddesinde, devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği hükme bağlanmıştır.
Türkiye'de kamu personel rejimini düzenleyen temel kanun olan 1965 tarihli 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 4 üncü maddesinde, kamu hizmetlerinin memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler olmak üzere dört şekilde istihdam ile görüleceği ifade edilmiştir.
657 sayılı Kanun, memuru, kamu kuruluş ve kurumlarının genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli görevlerini yerine getiren kimse olarak tanımlamıştır.
Sözleşmeli personel ise, bir meslek bilgisine ve uzmanlığa ihtiyaç gösteren geçici ve zorunlu durumlarda istihdam edilen ve işçi sayılmayan kimse olarak tanımlanmıştır. 657 sayılı Kanuna göre, sözleşmeli personel çalıştırabilmek için Maliye Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığı’nın görüşleri ve Bakanlar Kurulu Kararı zorunludur. Sözleşmeli personelin geçici ve zorunlu durumlarda istihdamı söz konusuyken teknik hizmetler sınıfında işin geçici olması şartı aranmamaktadır.
Geçici görevliler, 657 sayılı Kanunda, bir yıldan az süreli ya da mevsimlik hizmetlerde, hizmet yönetmeliği esaslarına göre sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan personel olarak tanımlanmıştır. Sözleşmeli personel ile geçici görevliler ancak geçici işlerde istihdam edildikleri halde (teknik hizmetler sınıfında sözleşmeli çalışanlar hariç) memurlar, sürekli hizmetlerde istihdam edilmektedir.
657 sayılı Kanunda dördüncü bir istihdam şekli olarak görülen işçiler ise, adı geçen kanuna tabi değildir.
Sözleşmeli personelin, 657 sayılı Kanundaki tanımına göre belirgin olan özellikleri, bir meslek bilgisine ve uzmanlığa ihtiyaç görülen geçici işlerde söz konusu olmasıdır. Ancak 657 sayılı Kanunda değişiklik yapan 15.5.1975 tarihli ve 1897 sayılı Kanunla, teknik hizmetler sınıfında çalışanlar için işin geçici şartının aranmayacağı belirtilmiş, böylece sözleşmeli personelin sürekli görevlerde çalıştırılması imkanı genişlemiştir.
Sözleşmeli personelin bir tanımı da 399 sayılı KHK’ de yapılmıştır. Buna göre, sözleşmeli personel, teşebbüs ve bağlı ortaklıkların genel idare esasları dışında yürüttükleri hizmetlerde, anılan KHK’ de belirtilen hukuki esaslar çerçevesinde akdedilecek bir sözleşme ile çalıştırılan ve işçi statüsünde olmayan personel olarak tanımlanmıştır.
Tanımlardan anlaşıldığı üzere, sözleşmeli personel, esas olarak genel idare esasları dışında yürütülen görevlerde istihdam edilmektedir. Günümüzde, Türk kamu yönetiminde asli ve sürekli görevlerde de kadrolar karşılık gösterilmek üzere, sözleşmeli personel istihdam edilebilmektedir.

A- 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu Öncesi Sözleşmeli Personel İstihdamı

1924 Anayasasının 93 üncü maddesine göre "bütün memurların nitelikleri, hakları, görevleri, aylık ve ödenekleri, göreve alınmaları ve görevden çıkarılmaları, yükselme ve ilerlemeleri özel Kanunla gösterilir".
Cumhuriyet döneminin kamu personel rejimi konusundaki ilk düzenlemeleri 31.3.1926 tarih ve 788 sayılı Memurin Kanununda yer almıştır. Bu kanun, personel rejimini genel bir statü içinde düzenlemiştir. Kanunun, personel yönetim ilkelerine ve zamanın koşullarına uygun bir kanun olduğu söylenebilir.
788 sayılı Kanun devletin çalışanlarından, yani devlet memurlarından istediği hususları ve ivedi durumlardaki bazı sosyal haklarını belirleyerek, 2 nci maddesiyle devlet dairelerindeki sınıf, derece ve memuriyet unvanlarının ve maaşlarının tek ücret sistemi ve eşitlik ilkelerine uygun olarak ayarlanmasını sağlayacak bir kanun hazırlanmasını öngörmüştür.
Bu Kanun, askeri personel dışındaki tüm kamu personelini "memur" ve "müstahdem" olmak üzere iki gruba ayırmış ve böylece iki ayrı istihdam şeklini kabul etmiştir. Memur; "kendisine devlet hizmeti verilen ve siciline kayıtlı olarak genel veya özel bütçelerden maaş alan kimse"; müstahdem ise "devlet işlerinde ücretle kullanılan, memur siciline kayıtlı bulunmayan ve memur hak ve yetkilerinden yararlanmayan kimse"dir. Bu kanunda müstahdemlere sözleşme gereğince işlem yapılacağı; sözleşme bulunmadığı takdirde, bunların istihdam tarz ve şekillerinin bağlı bulundukları dairelerce belirleneceği ve bu şartları kabul ederek hizmet alanların, hiçbir talep ve şikayet haklarının olmayacağı belirtilmiştir.
Memurin Kanunu, kariyer sistemini kabul etmiştir. Memuriyete girmek için belli bir öğrenim koşulu aramış, sınavdan geçme ilkesi ve meslekte yükselme esası getirmiştir. Kanun sınıflandırma sistemini kabul etmemiş, memurların aylıkları bakımından asli maaş (gösterge) ve emsal (katsayı) dikkate alınmıştır. Kanunda sosyal yardımlara da yer verilmiştir. Sicil sistemi benimsenerek, açık bir disiplin rejimi öngörülmüştür. Kanunda kadınların da memur olabileceğini içeren düzenlemeler "Mahrumiyet Zammı" gibi gerçekçi bazı hükümler de yer almıştır.
"Sözleşmeli personel rejimi" içinde düzenlenen ilk istihdam şekli de müstahdemlerle burada görülmektedir, özel hukuk hükümlerine tabi olan bu personelin sözleşme ile çalıştırılması, sözleşme bulunmadığı takdirde medeni hukuk hükümlerinin uygulanması gerekmektedir. Daha ziyade bedensel çalışmaya dayanan ve yardımcı nitelikteki hizmetler için düşünülen müstahdemlere, memurlara tanınan garantiler tanınmamıştır. Özel hukuk hükümlerine veya varsa sözleşmelerindeki koşullara göre görevlerine son verilen müstahdemler, emeklilik rejiminden faydalanmışlardır.
2.7.1927 tarih ve 1108 sayılı Maaş Kanununda memurların maaşlarının verilmesi, kesilmesi, açık maaşları, izin tecavüzleri, naklen atananların maaşları, atamaların tebliği, izinlilerin maaşları, saymanların devir süreleri, vekalet maaşları, ek görevler, makam ödenekleri, ücretlilerin mali statü ve hakları, tutuklananların, adayların maaşları gibi hususları düzenleyen maddeler yer almıştır.
30.6.1929 tarih ve 1452 sayılı "Devlet Memurları Maaşlarının Tevhit ve Teadülüne Dair Kanun" ile ilk defa barem rejimi uygulanmaya başlanmıştır. Bu Kanunla maaş aslı (gösterge) ve emsal (katsayı) sistemi kabul edilmiş, kadrolar Bütçe Kanunlarından çıkarılarak, bu kanuna ekli bir cetvelde toplanmış, memurlar A, B, C kategorilerine ayrılarak, buna göre tayin ve terfiler düzenlenmeye çalışılmıştır. Bu arada Silahlı Kuvvetler mensupları için tedvin edilen 1453 sayılı Kanun da 1.9.1929 tarihinde yürürlüğe konarak, 1924 Anayasasının öngördüğü tek tip ücret sistemi ve eşitlik ilkesi gerçekleştirilmiştir.
3656 sayılı Devlet Memurları Aylıklarının Tevhid ve Teadülü Hakkında Kanunun 6 ncı maddesi, genel müfettişlik, Cumhurbaşkanlığı dairesi memurlukları, hususi kalem müdürlükleri, mütercimlik, elçilikler, valilik ve hukuk müşavirliklerini istisnai görev yerleri olarak açıklamış ve bu görevlere ise ilk girişte aranması gereken şartlara uyulmaksızın, kadro derecesi üzerinden memur atanabileceğini belirlemiştir.
Kanunun 13 üncü maddesine göre özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren görevlere devlet memuriyetinde hiç bulunmamış veya memuriyetle ilgileri en az beş yıldan beri kesilmiş kimseler getirilebilecektir. Gerek istisnai, gerekse ihtisas kadrolarında çalışanlar, mükteseplerinin üzerindeki kadrolara atanabildiklerinden diğer memurlara kıyasla daha üst derecelerden aylık alma imkanını kazanmışlardır.
1930 Dünya Ekonomik Bunalımının bir sonucu olarak, devlet bütçesindeki açıklar, memur aylıklarına yeni vergiler getirilerek kapatılmaya çalışılmıştır. Dolayısıyla, memur aylıkları ile işçi ücretleri arasında bir fark doğmaya başlamış, böylece kamu personel rejiminden sapmalar ortaya çıkmıştır. 1939 yılında çıkarılan 3656, 3659 ve 3601 sayılı Kanunlarla personel rejimi yeniden düzeltilmeye çalışılmış, özellikle genel ve katma bütçeli idarelerde çalışan memurlarla, askeri personelin aylıklarının birleştirilmesini öngören düzenlemeler yapılmıştır.
30.1.1942 tarih ve 4178 sayılı Memur ve Müstahdemlere Verilecek Fevkalade Zam Hakkındaki Kanun, İkinci Dünya Savaşının yarattığı ekonomik sıkıntıların memurlar üzerindeki etkisini bir ölçüde giderebilmek amacıyla çıkarılmıştır. Kanun, genel ve katma bütçeli kurumlardan aylık alan memurların yanı sıra, Silahlı Kuvvetler personelinin, KİT personelinin ve diğer kanunlara tabi personelin aylıklarına da zam yapılmasını öngörmüştür.
24.7.1944 tarihinde 4598 sayılı Devlet Memurları Aylıklarının Tevhid ve Teadülüne Dair 3656 Sayılı Kanunun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi ve Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesi Hakkında Kanun çıkarılmıştır. 12.4.1945 tarih ve 4716 sayılı Kanun uyarınca devlet memurları ile birlikte KİT personeline de bir defaya mahsus olmak üzere bir maaş tutarında ikramiye ödenmiştir. 25.12.1945 tarihli Resmi Gazetede yayınlanan 1.1.1946 da yürürlüğe giren 4805 sayılı Kanun, devlet memurlarına ait barem cetvelini değiştirmiş ve memur maaşları bir miktar yükseltilmiştir. 4988 sayılı Kanunla, memur aylıkları yeniden yükseltilmiştir. [26] 16.6.1949 tarih ve 5439 sayılı kanun da 788 sayılı Memurin Kanununa ek olarak çıkmış ve memurların ödüllendirilmesine ilişkin hükümler taşımaktadır.
Görüldüğü gibi bir çok Kanunla personel rejimi düzeltilmeye çalışılmış ise de, bunların çoğu fiyat artışlarının altında kalan personel ücretlerinin arttırılmasına yönelik çabalar olarak kalmıştır. Kamu kesiminde ekonomik, teknik ve sosyal içerikli yeni görevler, özellikle ikinci Dünya Savaşı'ndan sonra ortaya çıkan kamu yönetimi sisteminin çok iyi işlemesini, etkili ve rasyonel olmasını zorunlu kılmıştır.
Bu zorunluluk, alanı ve içeriği çok genişleyen kamu hizmetleri için nitelikli eleman yetiştirme sorununa önem kazandırmıştır.
15.4.1958 tarih ve 4/10195 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı, muayyen ve muvakkat müddetli hizmetlerde, yatırım giderleri tertibinden ayrılan ödenekten yararlanarak, yevmiye esasına göre personel çalıştırmak üzere çıkarılmıştır.
Yönetmelikte, teknik elemanların yevmiye ile belirli geçici ve muvakkat müddetli işlerde sözleşme ile istihdam edilebileceği hükme bağlanmış olmasına rağmen, uygulamada teknik işlerde çalışmayan kimseler de yönetmelik kapsamında değerlendirilmiştir. Dolayısıyla devlet memurları ile bu yönetmelik kapsamında sözleşmeli olarak çalışan personel arasındaki ücret farkı giderek artmıştır.
5.1.1961 tarih ve 224 sayılı Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Hakkındaki Kanun "sağlık hizmetlerinde maaş, ücret, yevmiye ve mukavele ile istihdam edilen bu sahada mesleki eğitim görerek yetişmiş olanlar" şeklinde tanımlanan sağlık personelinden, sosyalleştirilmiş sağlık hizmetlerinde görev alanların, göreve başladıkları günden itibaren, "mukavele" imzalamaya mecbur olduklarını ..., sağlık hizmetlerinin sosyalleştirildiği bölgelerde kadro konusu olan hizmetlerinde mukavele ile sağlık personeli istihdam edilebileceği; sağlık personeline mukavele ile verilecek ücret miktarlarının, bu meslek mensuplarının genel serbest kazanç düzeyleri, hizmet süreleri, uzmanlıkları, işgal ettikleri mevkiinin önemi, yaptıkları görevin ağırlığı ve çalıştıkları bölgelerde maruz kaldıkları mahrumiyet koşulları göz önüne alınarak, Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığının önerisi ve Devlet Personel Dairesinin belirlediği esaslara göre Bakanlar Kurulunca tayin olunacağı hüküm altına alınmıştır.
Yukarıdaki açıklamalardan da anlaşıldığı üzere, 224 sayılı Kanun, bazı bölgelerde istihdam edilmesi güç olan sağlık personelinin, görevlendirilecekleri bölgelere ve kişilerin niteliklerine göre farklı olarak belirlenebilecek ücretlerle istihdam edilebilmelerinin sağlanmasına yönelik sözleşmeli bir istihdam şekline ilişkin düzenlemeler yapmıştır. Günümüzde Doğu ve Güneydoğu Anadolu Bölgesi’nde mevcut sağlık personeli ihtiyacını karşılamak üzere, zorunlu hizmet bölgelerinde çalışma esasından vazgeçilerek, yüksek ücret politikası uygulanarak sözleşmeli sağlık personeli çalıştırılması çalışmaları gündemdedir.
8.5.1963 tarih ve 6/1701 sayılı yeni personel rejimi hakkında Bakanlar Kurulu tarafından kararlaştırılan prensipler ile dört çeşit istihdam öngörülmüştür;
— Memurlar,
—Hizmetliler,
—Mukaveleliler (Sözleşmeliler),
—Gündelikçiler.
Söz konusu prensiplerin sözleşmeliler ile ilgili maddelerinde bunların sosyal güvenlik hakları saklı kalmak şartıyla memur statüsü dışında tutulacağı, sözleşmeli istihdam esasının belirli, geçici ve özel ihtisas gerektiren istisnai hizmetlerle sınırlı olacağı belirtilmiştir. Ayrıca, hangi durumlarda sözleşmeli personel istihdam edileceği, bunların çalışma şartlarının ne şekilde tespit edileceği hususlarında personel kanununa açık hükümler konulması ve her bakanlık ve daireye sözleşmeli personel istihdam edebilmek için yetki verilmesinin gerekli olduğu, bunların ücretlerinin bu amaç için bütçeye konulan ödenek ile karşılanması ve tüm masrafların her üç ayda bir Devlet Personel Dairesine bildirilmesi hususları yer almıştır.
Yeni personel rejimi hakkında prensipler ile sözleşmeli personel istihdamının sınırlı tutulmak istenildiği, bunun için de personel kanununa açık hükümler konulmasının yanı sıra her kurum için ayrı yetki verilmesi koşullarının getirilmesi ve bu tür personel için yapılan harcamaların üç ayda bir izlenmesi suretiyle sözleşmeli istihdamın devamlı kontrol altında tutulmak istenildiği anlaşılmaktadır.
12.3.1964 tarih ve 440 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleriyle Müesseseleri ve İştirakleri Hakkında Kanun ile KİT lerin yeniden düzenlenmesi amaçlanmıştır. 440 sayılı Kanun ayrı bir personel rejimi düzenlememekle birlikte 29 uncu maddesinde, teşekkül genel müdürleri, genel müdür yardımcıları, yönetim kurulu üyeleri ve müessese müdürlerinin sözleşme ile çalıştırılabilecekleri hükmüne yer vermiştir.
Teşekkül ve müesseselerin karlılık ve verimliliğine müessir görevlerin sorumluluğunu taşıdığı Bakanlar Kurulunca kabul edilen kadrolarda bulunanların da sözleşmeli olarak istihdam edilebilecekleri hüküm altına alınmıştır.
440 sayılı Kanun, daha sonra 2929 sayılı Kanun ile yürürlükten kalkmıştır.