Osmanlı İmparatorluğu'nda İç Borçlanmanın Evrimi

Osmanlı İmparatorluğu’nda İç Borçlanmanın Evrimi ( 15.YY -19.YY)Murat Çizakça – Boğaziçi ÜN.Ekonomi Böl.

Giriş:
Osmanlı finans tarihinin en ilginç yönlerinden biri, dış borçlanmanın oldukça geç başlamış olmasıdır. Nitekim, tarihçilerin geleneksel olarak, gerileme dönemini 1699 Karlofça anlaşması ile başlatmalarına karşın, dış borçlanma, Kırım savaşı döneminde, yâni, ondokuzuncu yüzyıl ortalarında başlar. Osmanlı İmparatorluğu, eğer, tarihinin en zor yüz elli yılında dışardan borç alma mecburiyetinde kalmamışsa, bu kanımızca, başarılı bir şekilde içerden borçlanabilmesi sayesindedir. Bu makalenin amacı, bu iç borçlanma sürecinin nasıl gerçekleştiğini ve zaman içersinde nasıl bir evrime tâbi olduğunu incelemektir.

Sir John Hicks’e göre (1969; 87), iç borçlanma, genellikle, finansal açıdan dar boğazda olan bir devletin vatandaşlarından borç para istemesiyle ortaya çıkar. Ancak orta çağlarda bazı devletlerin aldıkları borçları zamanında veya hattâ hiç geri ödemedikleri de görülmüştür. Borcuna sadık olmayan bir devletin, tekrar sıkıştığında, vatandaşından borç para temin etmesi tabii ki mümkün olamıyordu. Devlet bu konuda ısrarcı olduğunda da, vatandaşların verecekleri borç karşılığında bir rehin istemeleri çok doğaldı. Kısacası bu erken dönemlerde devletin borçlanma şartlarının, normal bir vatandaşın borçlanmasından pekte farkı yoktu.

Bu şartlar altında, acil bir durumda kalan devletin bu istenilen rehini temin etmesi kaçınılmazdır. Nitekim devletler bu rehinleri sağlamışlardır. Genellikle rehin, alınan borç karşılığında bir vergi kaynağının geçici olarak borç verene terki şeklinde ortaya çıkıyordu. Eğer devlet borcunu ödeyemiyorsa, borç veren de bu vergi kaynağından vergi toplamaya devam ediyordu. Zamanla, böylesine sağlam bir rehin elde eden sermaye sahibi vatandaşlar, devlete borç vermek için yarışmaya başladılar. Bu sefer de devlet seçme şansına sahip oldu ve her hangi bir vergi kaynağını bu kaynaktan vergi toplamak hakkı karşılığında en fazla peşin para ödemeye razı olan kişiye vermeye başladı. Batı’da tax-farming bizde ise iltizam veya bazı başka terimlerle bilinen ve vergi kaynaklarının açık arttırma yöntemleriyle geçici olarak vatandaşa terk edilmesini öngören sistem bu şekilde doğmuş oldu.

Konuya mülkiyet hakları açısından bakarsak, terkedilen vergi kaynağının asıl sahibi devletti. Yani devletin bu kaynak üzerindeki mülkiyet hakkı kaybolmuyordu. Vatandaşa geçici olarak terk edilen şey, sadece bu vergi kaynağından vergi toplama yetkisiydi.

Böylelikle, iç borçlanma, kötü bir şöhrete sahip olan devletin vatandaştan borç alabilmesi için ortaya bir rehin koyması ile başladı, ve daha sonra da devlete ait vergi kaynaklarının açık arttırma ile geçici olarak devredilmesine dönüştü. Nitekim, rehin vermek işlemi giderek yerini vergi kaynaklarının ihaleye çıkartılmasına terk etti. Bu açık arttırmalar sonucunda seçilen kişi ve ortakları devlete belli bir miktar peşin para ödemeyi taahhüt ediyor, bunun karşılığında da bu vergi kaynağından belli bir müddet boyunca vergi toplama yetkisini elde etmiş oluyorlardı.

Kısacası, bu açık arttırmaya giren kişi aslında bir girişimciydi: kendisi gelecekte bu vergi kaynağından ne kadar vergi toplayabileceğini tahmin ediyor, ve devlete de belli bir meblağı peşin olarak ödemeye razı oluyordu. Eğer peşin ödediği miktar sonradan toplayabildiği miktardan az ise, kâr yapıyor, aksi halde zararına çalışmış oluyordu. Bu tabii ki riskli bir işti ve arşivler iflas eden girişimcilere ait dokümanlarla doludu.Ancak, ekonomik konjunktur müsait ise, devlete ödenen miktarların çok üzerinde vergiler toplamak ve hatırı sayılır miktarlarda kârlar yapmakta mümkündü.

2. Osmanlı’da İltizam Sistemi

Yukarıda Sir John Hicks’in A Theory of Economic History adlı eserinden esinlenerek geliştirdiğimiz model, Osmanlı’ya ne kadar uyar ? Bir kere, en eski Osmanlı kayıtlarında dahi devletin girişimciye rehin verdiği görülmez. Osmanlı finans tarihinde görülen, doğrudan doğruya, iltizam’dır. Bir başka deyişle, Osmanlı iktisat tarihinde iç borçlanmanın doğrudan doğruya iltizam sistemiyle başlamış olduğunu ileri sürebiliriz.1 Bu sistemde açık arttırmaya çıkartılan vergi kaynağına mukataa, girişimciye de mültezim denirdi.

Ömer Lütfi Barkan’ın bütçe çalışmalarından 1527-28 yılında Rumeli vilayetinden toplanmış olan toplam vergi gelirinin %23’ünün, Anadolu vilayetinden toplanmış olan vergi gelirininse %19.75’inin iltizam sistemi kanalıyla toplanmış bulunduğunu öğreniyoruz. Sistemin Mısır’da çok daha yaygın olarak uygulandığını, ayni oranın bu vilayette % 80’e ulaşmasıyla anlıyoruz (Barkan, 1953).

Her ne kadar, genellikle, bir mukataa’nın üç yıllığına mültezim’e verildiği düşünülürse de, arşiv kaynakları bunun doğru olmadığını ortaya koymuşlardır. Nitekim, devlet olumlu ekonomik şartlardan azami faydalanmak amacıyla, bir vergi kaynağını ihalede gerçekleşen miktardan daha yüksek bir meblağa almak isteyen bir girişimciye devretmekte sakınca görmemiştir. Kısacası, bir mültezim’in vergi kaynağını ne kadarlık bir süre boyunca kontrolü altında tutabileceği Osmanlı iltizam sisteminde belirgin değildir. Böylelikle, mültezim’in ilk planlamış olduğu süre ile gerçekleşmiş süre arasında bir farklılık doğmaktadır. Bazı araştırmacılar bu farklılıktan hareketle, açık arttırma sisteminin ne denli rekabete açık olduğu hakkında fikir yürütebilmişlerdir (Çizakça, 1996: 141-146).

İltizam sisteminin bir takım sakıncaları bulunmaktaydı. Bunlar arasında aşağıdaki faktörleri sıralıyabiliriz. Önce mültezim’in vergi kaynağını ne kadar müddetle kontrolü altında tutabileceğini bilmemesi, mukataa’nın aşırı ölçüde sömürülmesine yol açıyordu. Zira, bu belirsizlik karşısında mültezim, en kısa zamanda yatırımının karşılığını vergi kaynağından çıkartmaya çalışıyordu. İkinci sakınca, sistemin hem devlet hem de girişimci açısından risklerle dolu olmasıydı. Devlet riskten kaçar bir tutum içersinde ise, bu riskleri girişimciye plase etme yoluna gitmiştir. Bu işlem pratikte şöyle gerçekleşiyordu; mukataa’ dan vergi toplama yetkisini ihaleye çıkardığında, devlet, girişimciden kendisine daha önceden saptanmış bir miktarın ödenmesini istiyor, bunun karşılığında da mültezim’i toplayacağı vergi konusunda serbest bırakıyordu. Ve nihayet, sistem gelir toplama konusunda oldukça yavaştı. Oysa, 1683’te İkinci Viyana Muhasarası hezimetiyle başlamış olan uzun savaş dolayısıyla devletin acil olarak büyük miktarlarda gelire ihtiyacı vardı.

Ynt: Osmanlı İmparatorluğu'nda İç Borçlanmanın Evrimi

3. Malikâne Sistemi2

Malikâne sistemi, iltizam sisteminin yukarıda belirtilmiş olan sakıncalarına çare bulmak amacıyla geliştirildi ve 1695 yılında bir ferman ile yürürlüğe konuldu. İki sistem arasındaki en belirgin fark, girişimcinin vergi kaynağını kontrol süresinde ortaya çıkıyordu. Nitekim, iltizam sisteminde bu süre belirsiz iken, malikâne’de girişimcinin yaşam süresi boyunca uzatılmıştı. Sürenin böylesine uzatılması karşılığında da girişimcinin devlete iki ayrı ödeme yapması gerekiyordu: muaccele ve mal. Bunlardan birincisi bir kereye mahsus olarak yapılan ve oldukça yüksek meblağlara varabilen bir ödemeydi. İkincisi ise, daha mütevazi bir meblağ olup, her yıl yapılmaktaydı. Böylelikle sistem hem devletin acil para ihtiyacını, hem de yıllık olağan giderlerini finanse etmek
amacını güdüyordu. Muaccele meblağları, gene daha önceki iltizam’da olduğu gibi, açık arttırmalarda oluşuyor, mal meblağları ise devlet tarafından saptanıyordu.

Konuya mülkiyet hakları açısından bakarsak, girişimci öldüğünde, malikâne mirasçılarına devredilemiyordu. Bu durumda devlet malikâne’yi yeniden, gene açık arttırma yöntemiyle, satıyordu. Ancak malikâne’cinin malikâne’sini hayatta iken üçüncü şahıslara satmak hakkı vardı. Bu satış işleminden devlet, orijinal muaccele miktarının %10’unu vergi olarak almaktaydı. Yürürlüğe konulmuş olduğu 1695’ten hemen hemen 80 sene sonra, malikâne Osmanlı finans sistemine hakim olmuş ve bu zaman zarfında sağlamış olduğu toplam gelirler de yüzde bindörtyüz oranında artmıştı (Genç, 1975).

Sağlanan gelirlerdeki bu büyük artış, tabii ki malikâne olarak satılan vergi kaynaklarının çok popüler birer yatırım aracı olmalarından kaynaklanıyordu. Bu yatırım aracının böylesine tutulmasını gene mülkiyet haklarına bağlamak mümkündür. Zira, bu sisteme en çok yatırım yapanlar devletin ileri gelenleri, elit zümresiydi. Askerî sınıf olarak bilinen bu zümrenin ise mülkiyet hakları çok sınırlıydı. Böylelikle, ekonomik durumu çok iyi, ancak mülkiyet edinme hakkı oldukça sınırlı olan bu sınıfa, kişinin yaşam süresiyle sınırlı olsa da,
rahatça mülkiyet edinme fırsatı doğmuş oluyordu. Gerçekten de, malikâne sistemi özel mülkiyete doğru giden uzun ve meşakkatli yolda önemli bir ilk adım olarak nitelendirilebilir. Malikâne sisteminde muaccele miktarlarının giderek artması ile birlikte, girişimcilerin açık arttırmalara artık ortaklıklar oluşturarak girmeye başladıkları görülmektedir. Sistemin yeni oluştuğu yıllarda bu ortaklıklar küçük ortaklıklardı ve sadece bir kaç ortaktan oluşuyorlardı. Ancak zaman geçtikçe, malikâne başına düşen hissedar sayısı artmış, hatta ikiye katlanmıştır. Ayni zamanda hissedar başına düşen ödenmiş muaccele miktarında da ikiye katlanma görülmüştür. Ancak, bu muaccele’ler tam bir portföy oluşturmak üzere bir çok malikâne’ye dağıtılmıştır. Nitekim, 1/256 oranında küçük hisselerin mevcudiyeti dahi saptanmıştır.

4. Esham Sistemi

Askerî hezimetlerin Osmanlı maliye sisteminde belirleyici rol oynamış olduklarına yukarıda değinmiştik. Nitekim, 1774 Kaynarca hezimetinden sonra karşılaşılan mali sorunların boyutu mâli sistemde bir kez daha yeniliğe yol açmıştır. Bu yeni esham sisteminin bir önceki Malikâne’den farkı, Malikâne sisteminde vergi kaynağının yarattığı gelirin tümünü ömür boyu toplama yetkisi Malikâneci’ye açık arttırma ile satılırken, esham’da, mukataa’nın sadece yıllık kârı, gene, ömür boyu şartıyla satılıyordu. Burada yapılan, yıllık kârın hisselere ayrılması ve sonra her hissenin ber vechi malikâne, yâni, Malikâne gibi satılmasıydı. Burada “Malikâne gibi satış”’tan anladığımız, ömür boyu satıştır. Sisteme esham denilmesinin nedeni de esham kelimesinin Arapça hisse manasına gelen sehm kelimesinin çoğulu olmasındandır.

Yeni sistemin nasıl çalıştığı Yavuz Cezar tarafından gayet güzel açıklandığı için biz burada tekrar ayrıntılara girmeyeceğiz (1986: 79-80). Ancak, yeni sistem ile devletin savaş sonucu ortaya çıkan acil nakit para ihtiyacını bu yolla karşılayabilmiş olduğunu belirtmeliyiz. Konuya işleyiş açısından bakarsak, yeni sistemde ortaya çıkan bir diğer çok önemli fark, mukataa’nın artık Malikâne sisteminde olduğu gibi girişimci tarafından değil, devlet tarafından işletilmesiydi. Bir başka deyişle, esham, mali sistemde bir devletleştirme olarak ta ele alınabilir. Kısaca belirtmek gerekirse, devlet bu yeni sistemde mukataa’yı Malikâneci’den devralıyor, işletmesini kendisi yaptırıyor, elde ettiği yıllık kârı da hisselere ayırıp peşin paraya, ancak ömür boyu müddetle, girişimcilere satıyordu.

Konuya tasarruf sahibi açısından bakarsak, bu kişi bir hisse karşılığı devlete ödediği miktar karşılığında ömür boyu o hisse oranında yıllık kârdan payını almış oluyordu. Tasarruf sahibi bir kaç sene içersinde toplamış olduğu yıllık kâr paylarıyla devlete ödemiş olduğu peşin parayı geri alabilirdi. O halde burada söz konusu olan, tasarruf sahibinin kaç senede bu parayı çıkartabileceği ve bu kadar yaşayıp yaşayamıyacağı idi. Bu belirsizliğin İslam Hukuku açısından özel bir önemi olduğunu da burada belitmekte fayda vardır. Tasarrufçunun her yıl belirli miktarda alacağı paranın faiz olarak nitelendirilmesini engelleyen, bu belirsizliktir. Kısacası, bu belirsizlik sayesinde, esham ulema tarafından faiz olarak nitelendirilmemiş olmalıdır.

Ancak, sistemin bir takım sakıncaları da beraberinde getirmiş olduğu kısa zamanda anlaşıldı. Bunlardan en önemlisi, bir hissenin üçüncü şahıslara satılabilmesiydi. Genellikle, bu satışların daha genç kimselere yapıldığını düşünebiliriz. Bu durumun hem hukuksal hem de ekonomik sonuçları olmuştur. Yukarıdaki faiz konusuna tekrar dönersek, eğer bir baba hissesini, diyelim ki oğluna satarsa, hisse hem ailede kalıyor hem de tasarruf sahibinin ömrü ile ilgili belirsizlik ortadan kalkmış oluyordu. Kısacası, hukuksal açıdan esham, giderek bugünkü manada bir devlet tahvili niteliğine dönüşüyor, karşılığında sağlanan yıllık gelir de faiz niteliğine bürünüyordu.Ekonomik açıdan ise, devlet artık tasarruf sahibinin ölümüyle, eskiden olduğu gibi, hisseyi eline geçirip tekrar satamıyor, tam tersine yıllık kâr paylarını ödemeye devam etmek mecburiyetinde kalıyordu. Bu durumun farkına varan devlet, sehm satışlarına vergi koymakta gecikmedi. Ancak, sehmlerin giderek nama muharrer (kişiye özel) olmaktan çıkıp hamiline muharrer senetler haline dönüşmeleriyle, bu konulan vergilerin amacına ulaştıkları, yâni üçüncü şahıslara satışları önleyebildikleri, sonucuna varılamaz.3

Tüm bu sakıncalarına rağmen, onsekizinci yüzyılın ikinci yarısından itibaren esham sisteminin giderek yaygınlaştığı, malikâne sisteminin ise yavaş yavaş ortadan kalktığını görmekteyiz. Bu durumun nedenlerini malikâne sahiplerinin ödemiş oldukları yıllık mal ödemelerinin malikânenin gerçek kârlılığının yanında önemsiz kalmasında aramak gerekir. Devlet bu durumda tabii ki malikâneyi ele geçirerek kendisi işletmek ve yıllık kâr paylarını da satmayı, yâni eshamlaştırmayı tercih ediyordu. Bu ele geçirmek te, malikâne sahiplerinin ödemiş oldukları muaccele miktarlarının kendilerine geri ödenmesi şeklinde gerçekleşiyordu. Bu amaçla uygulanan bir diğer yöntem de malikâne sahipleri öldüklerinde, malikânelelerinin yeniden satılması yerine esham sistemine dahil edilerek devlet tarafından işletilmeleriydi.

Vergi kaynaklarının işletilmesi açısından bu gelişmelere baktığımızda, malikâne’den esham sistemine geçişi bir devletleştirme uygulaması olarak nitelendirebiliriz. Zira, yukarıda da belirtildiği gibi, esham sistemine dahil edildiğinde mukataalar artık bir girişimci tarafından değil, devlet tarafından yönetiliyorlardı.

Esham sisteminin evrimi bu günkü anlamda devlet tahvillerinin ortaya çıkması ile son aşamasına gelmiştir. Zira, devlet tarafından işletilen spesifik bir mukataa’nın yıllık kârının paylaşılmasını içeren hamiline muharrer senetleri satmakla, gene kesin bir yıllık getiri getiren ancak her hangi bir spesifik devlet işletmesine bağlı olmayan senetleri satmak arasında sadece küçük bir aşama vardır.

KAYNAKÇA
Barkan, Ömer L., "M. 1527-1528 Mali Yılına Ait Bütçe Örneği", Iktisat Fakültesi Mecmuası, c.15, no. 1-4, 1953

Cezar, Yavuz. Osmanlı Maliyesinde Bunalım ve Değişim Dönemi, (Istanbul: Alan Yayìncìlìk, 1986).

Çizakça, Murat. A Comparative Evolution of Business Partnerships, Islamic 8

World and the West, with Specific Reference to the Ottoman Archives, (Leiden: E.J. Brill, 1996)

Çizakça, Murat. İslam Dünyası’nda ve Batı’da İş Ortaklıkları Tarihi (İstanbul: Tarih Vakfı Yurt Yayınları 75, 1999).

Genç, Mehmet. "Osmanlì Maliyesinde Malikane Sistemi", O.Okyar (Ed.), Türkiye Iktisat Tarihi Semineri, (Ankara: Hacettepe University Press, 1975), pp. 231-292.

Hicks, John. A Theory of Economic History (Oxford: Clarendon Press, 1969), ch. 6.

1 Osmanlı finans tarihi ile ilgili arşiv verileri genelde 15 yüzyıl’dan itibaren başlar. Rehin
verme işleminin 14.cü yüzyılda uygulanmış olması mümkündür.
2 Bu makalenin bundan sonraki bölümlerinde yazar, Mehmet Genç’in henüz yayınlanmamış
çalışmalarından faydalanmıştır. Bu çalışmalarını kendisine gösterdiği için yazar, sayın Genç’e
teşekkür borçludur.
3 Bu dönüşümün ardındaki nedenler ve devletin nasıl olupta bu dönüşümü önleyememesi
konusundaki ayrıntılar için bkz.: Murat Çizakça, İslam Dünyası’nda ve Batı’da İş
Ortaklıkları Tarihi (İstanbul: Tarih Vakfı Yurt Yayınları 75, 1999), s. 165.